地方各级人民代表大会每届任期是多久（如何理解和对待各级人大代表和人大常委会任期起始时间不一致的问题）

依照地方组织法第三十三条和第四十二条之规定，“地方各级人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止”。“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。”

通过这些法律规定，我们会发现一个问题，即各级人大代表和人大常委会任期起始时间不一致。地方各级人民代表大会代表任期，是从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止；而县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会虽然每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，但它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。也就是说，各级人大代表的任期和人大常委会的任期相同，每届五年。不同的是，人大代表任期起于每届人代会第一次会议，止于下届本级人代会第一次会议；而各级人大常委会的任期起于上届人大第一次会议选举产生之时，止于下届本级人民代表大会选出新的常务委员会。

法律对各级人大代表和人大常委会任期起始时间规定不一致，必然会产生两个问题：一是新一届人大代表选举产生后，即意味着老一届代表的代表资格自然终止，那么，常委会组成人员的代表资格是否应相应终止？二是上届人大常委会在其组成人员代表资格失效后又该如何履职行权，再主持新一届人代会法理上的正当性当如何解释？

笔者认为，要回答这些问题，必须厘清人大代表和人大常委会届满行权终止的时间不一致的原因和它们之间的关系如何处置的问题。

首先，让我们来共同分析一下地方组织法为什么对地方各级人大代表和人大常委会届满行权终止的时间规定不一致。这是因为一是人大代表和人大常委会的产生方式不同。依照法律规定，县乡人民代表大会代表由选民直接选举产生，县级以上各级人大代表由下一级人代会间接选举产生，而各级人大常委会由主任、副主任，（县级以上有秘书长）和委员组成，经每届人民代表大会第一次会议选举产生。二是当选任职的起效时间不同。人大代表任期起效于每届人代会第一次会议，因而应止于下届本级人代会第一次会议；而各级人大常委会的任期起效于上届人大第一次会议选举产生之时，因而应止于下届本级人民代表大会选出新的常务委员会。由此可见，人大代表产生方式不同，任职起效时间不同，虽然任期都是五年，起始和终止时间是不一样的，不然就会造成届任期时间不够，履职行权有缺失。也就是说，人大代表和人大常委会任职时间有先有后，任期起始终止时间不一样是法律允许的，也是合法有效的。

其次，有必要厘清上届老代表资格终止后，常委会组成人员身份是已自然丧失还是合法存在。按理说，下届人民代表大会召开之时就是上一届的代表资格终止之日，上一届代表资格终止之时就是上一届人大常委会组成人员的资格终止之日。因为人大常委会组成人员是在人大代表中选举产生的，是建立在代表基础上的职务，人大常委会组成人员必须是人大代表，不是人大代表当然就不可能是人大常委会组成人员。如果人大代表资格终止了，则人大常委会组成人员的资格当然就相应终止。依此而推，上一届所有人大常委会组成人员的资格终止之时就是上一届人大常委会的职权终止之日。人大常委会是由所有组成人员组成的，上一届所有组成人员的资格都终止了，因而上一届人大常委会也就不存在了，其职权当然相应终止。但由于新一届人大常委会的产生比新一届人民代表大会的召开晚几天。一般情况下，各地各级新一届人民代表大会召开后，要过几天才会选出新一届的人大常委会，因而上一届人大常委会行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。这里需要指出的是，上一届人大代表在下一届人民代表大会召开之时终止代表资格后，而常委会组成人员还能继续行使权力，就表明在本届人民代表大会会议期间，上一届人大常委会还可以召集会议行使职权。

再次，上届人大常委会作为人民代表大会的常设机关，依法应召集和主持新一届县级以上的地方各级人民代表大会会议。地方组织法第十六条明确规定，地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。法律之所以这样规定，是因为每届人民代表大会第一次会议的预备会议，在大会主席团还未选举产生前，只能由上届本级人大常委会负责召集和主持，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定；待选举产生大会主席团后，再由大会主席团负责主持正式会议，通过全体会议对重大事项进行审议和作出决定。由此可见，新一届人民代表大会第一次会议由上届人大常委会负责召集和主持是有充分的法律依据的，预备会议依法也只能由本级人大常委会主持，实践证明并无不妥之处。

其四，地方组织法第四十二条规定的“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止”。这是特别条款，基于代表职格终止的人大常委会、专委会组成人员自然终止、自然撤销是一般条款。特别条款优于一般条款。同时第十八条、二十六规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，常务委员会可以向本级人民代表大会提出议案、罢免案，常委会主任作常委会工作报告（必要时根据代表意见修改报告）等，这是代表大会期间，常委会仍可履职、尚需履职的制度逻辑、法律依据。

其五，在地方人大换届选举时，新一届人大代表选举产生后，需经同级代表资格审查委员会审查后报告人大常委会依法公告，并在下届本级人民代表大会第一次会议预备会议上向大会报告确认后才能正式任职。而老一届人大常委会行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。也就是说，上届人大常委会在下届本级人民代表大会选出新的常务委员会之前，仍是合法的存在。直到选举产生新的常委会组成人员之后，使命才算完成。因而上届人大常委会任期届满后所有职权相应终止，无须经代表资格审查委员会报告常委会并对外公告。此规定表明，新一届人代会召开前，老一届人大常委会任期未满，依法有权继续召开人大常委会议审议决定人代会事项，法律上当无问题。

综上所述，地方各级人大代表和人大常委会届满行权终止的时间规定不一致，是有充分的法律依据，也是合法的存在，二者并不矛盾，它们之间相互依存，又互有区别。因此，新一届代表产生后，新一届人代会召开前，老一届人大常委会继续召开会议审议决定人代会事项，并负责召集和主持人代会是合法有效的；人大常委会依法履职并不因常委会组成人员代表资格终止而失效，它行使职权直到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。